全球AI治理“碎片化”加剧 中国如何应对？专访全国政协委员张凤｜两会问科技①

封面新闻记者 张馨心 海报设计 郭可馨

/ 委员名片/

张凤 全国政协委员、中国科学院科技战略咨询研究院研究员。今年全国两会，她关注的重点之一是“人工智能治理”。

当前，人工智能技术正以前所未有的速度重塑世界，其治理议题也随之走向国际博弈的中心。然而，在人工智能治理问题上，全球主要经济体之间却呈现出日益明显的“碎片化”趋势。面对美欧加速构建自身规则体系、争夺治理话语权的态势，中国应如何定位自身角色，在积极参与全球规则塑造的同时，有效捍卫核心利益？

今年全国两会期间，封面新闻记者专访全国政协委员、中国科学院科技战略咨询研究院研究员张凤。她向记者表示，美欧等主要经济体正加速构建各自的制度框架，并通过市场规模和技术优势推动规则外溢，力求抢占先机。可能带来规则门槛演变为贸易壁垒，技术生态的阵营化加剧、全球合作网络被割裂等挑战。

“我国的核心利益在于坚守人工智能作为国际公共产品的本质定位，捍卫技术的普惠性、发展的包容性和治理的多元性。”她呼吁，我国应该以更加主动的战略姿态参与全球规则塑造，通过深化多方技术与制度合作，不断提升我国人工智能治理的国际认同度和实践影响力。

人工智能治理有哪些必要性？

Part.01

封面新闻：您为什么在今年关注这个方向？人工智能治理的必要性有哪些？

△资料图。图源视觉中国

张凤：当前人工智能备受关注，特别是技术呈现指数级演进的态势。人工智能是未来发展的重要方向，它已从效率工具升级为国家战略性的基础能力，成为影响产业升级、公共治理乃至国际格局演变的重要变量。

相较于人工智能技术的迭代升级，人工智能的治理仍处于初级阶段。各国都在探索推进，但随着人工智能作为新技术、新应用的快速发展与普及，也给各国在安全、伦理和公平性等方面带来了多重挑战。因此，人工智能治理是需要全球共同面对的问题。

在这一背景下，人工智能治理的必要性主要体现在三个方面：从人工智能自身发展的需求来看，治理顺应了技术发展的规律，有助于避免数据滥用、深度伪造等技术失控风险，是保障技术健康发展的迫切需求。

从人工智能对经济社会整体影响来看，治理是保障社会公平与公共利益的关键屏障，有助于避免算法偏见、责任缺失和就业冲击等社会风险。

从国家安全的战略视角来看，人工智能治理是维护国家安全与技术主权的重要战略支点，能够有效防范外部技术封锁与规则围堵。

中美欧核心治理逻辑有何区别？

Part.02

封面新闻：我们关注到，欧盟通过《人工智能法案》，美国也发布了一系列关于人工智能的行政命令。在您看来，当前美欧在人工智能全球治理上的核心逻辑分别是什么？ 中国是否形成了治理核心逻辑？

△2024年3月13日，欧洲议会以压倒性票数，正式通过《人工智能法案》

张凤：我们关注到，当前全球人工智能治理正从理念共识迈向规则落地的关键阶段。目前，全球人工智能治理的碎片化倾向不断显现，主要经济体正加速构建各自的制度框架，并通过市场规模和技术优势推动规则外溢，力求抢占先机。

从战略布局层面看，美国和欧盟采用了“放”与“管”不同的战略博弈。美国在新一轮政策调整中，更加强调创新驱动与产业竞争，通过优化监管结构、强化算力基础设施建设等，体现出以市场机制和技术领先为核心的治理思路。2025年特朗普政府第二任期废除了限制性监管政策，简化行政审批流程，确立“去监管、扩基建、促竞争”的发展思路，试图以创新优先推动全球人工智能产业生态扩张。

欧盟则通过《人工智能法案》确立分类分级监管体系，设立欧洲人工智能办公室，形成以“强监管、重规则、输标准”为特征的治理范式。其凭借庞大的单一市场体量，试图将强制性合规标准转化为全球治理话语权。

在策略布局层面，美国逐步构建由算力基座、数据要素、人才资源组成的组合拳，依托“星际之门”等项目实现算力量级跃升，通过“创世纪计划”整合联邦行政数据资源，并凭借科技力量重塑政企人才旋转门机制，试图形成人才代差。欧盟则通过人工智能投资计划加速战略转型，将资源投入重心由消费级市场转向医疗、精密制造和绿色能源等垂直行业，力求将深厚的工业基础转化为差异化竞争能力。

在规则层面，美国对盟友放宽限制，对中国加紧遏制，同时推行以美式架构为核心的算力外交，将盟友纳入其技术标准体系。欧盟则坚持以“数字主权”为核心，强调人工智能创新必须置于其伦理和基本权利架构之内，通过市场标准转化为普适性国际规则。

总体来看，美国和欧盟在人工智能治理方面虽有差异，但深层次上都服务于战略自主和科技竞争的目标，都在争夺人工智能治理规则的主导权。

我国长期以来坚持发展和安全并重、创新和治理协同，相继发布《全球人工智能治理倡议》和《人工智能全球治理行动计划》，提出构建包容、开放、可持续、公平、安全和可靠的数字智能未来。这一逻辑立足于人类命运共同体，主张共商、共建、共享人工智能治理框架，在安全底线之上释放技术向善动能，在开放协同中推动规则兼容，让技术真正服务于人类普遍福祉。

欧美治理体系对我国有何影响？

Part.03

封面新闻：欧美正在推行的所谓“基于价值观”的人工智能治理体系，可能会对我国的人工智能产业发展和国际合作带来哪些实质性的影响？

张凤：我认为，首先是规则门槛可能演变为贸易壁垒。特别是欧盟《人工智能法案》的域外效力，强制要求合规认证和跨境数据流动准入。在这种背景下，我国企业出海将面临额外的合规成本和技术适配压力，更可能因不符合其所谓的“价值观对齐标准”而被排除于关键市场之外，这是我们面临的一个非常重要的挑战。

其次，技术生态的阵营化加剧。美欧试图在芯片算力、底层框架、人才交流等方面建立闭环生态。这可能加剧全球供应链的分割和技术路径的分化，形成两个阵营对立的局面。如何实现不同阵营之间的融合，是我们需要面对的重要课题。

△芯片 图片来源： IC photo

此外，全球合作网络被割裂。通过将治理规则与特定政治制度挂钩，美欧试图以此来削弱我国参与全球人工智能标准制定的话语权，压缩多边协商的空间。

有何应对策略？

Part.04

封面新闻：您觉得我国可以采取哪些具体应对的策略？

张凤：我国应该以更加主动的战略姿态参与全球规则塑造，通过深化多方技术与制度合作，不断提升我国人工智能治理的国际认同度和实践影响力。无论外部环境如何变化，我们都要积极参与塑造人工智能治理规则。

一是要主动输出治理经验，提升中国方案的国际影响力。在《人工智能全球治理行动计划》基础上，我们希望依托联合国、G20等多边平台，聚焦算法备案、数据跨境流动、人工智能安全评估等关键场景，加快将我国的监管经验转化为可量化的国际技术标准。同时，研发人工智能合规审计工具包，形成可操作、可检验、可推广的治理实践范式。

二是要深化多元化合作策略，拓展合作的深度与广度。可以考虑设立专项基金，提供精准农业、传染病监测等领域的轻量化模型及配套算力资源，同步开展治理经验交流与能力培训，加快形成开放共享的技术应用和治理规则生态。只有大家广泛使用，规则才能广泛适应。同时，稳步推进与主要经济体在算法透明性、安全评估等领域的规则对话与标准衔接，探索重点领域合规互认机制，降低跨境技术合作与数字贸易的制度成本。

三是强化“治理原生”的自主技术生态，提升底层规则影响力。鼓励建设具有国际影响力的开源生态体系，在开放协作基础上推动形成公平、非歧视、负责任的社区治理规则，增强我国在全球技术生态中的参与度与影响力。同时，依托我国在智慧城市、智能制造、智能交通等领域的规模化应用优势，加快形成面向工业、医疗、交通等重点领域的人工智能应用标准，通过高质量场景应用推动技术标准的国际传播和实践验证。

我国治理突破点何在？

Part.05

封面新闻：您认为在未来一段时间，在人工智能治理方面，我国最应该守住的核心利益是什么？应该争取的突破点有哪些？

张凤：在未来全球人工智能治理进程中，我国的核心利益在于坚守人工智能作为国际公共产品的本质定位，捍卫技术的普惠性、发展的包容性和治理的多元性。

技术的普惠性，是要确保人工智能成果惠及更广泛群体，避免技术垄断和能力鸿沟扩大。发展的包容性，是要尊重不同发展阶段国家的差异化需求与技术适配路径，反对以单一标准排斥后发国家的规则制定。治理的多元性，是要坚持多边主义框架下的共商、共建、共享原则，维护规则制定的开放性和公平性，推动形成兼顾安全与发展、效率与公平、创新与责任的全球治理新范式。

在坚守这一理念的基础上，我们的战略支点和突破点在于“场景驱动”和“生态共建”。我国拥有超大规模市场和丰富应用生态，特别是在智能制造、绿色能源、公共卫生、数字政府等领域，可以率先形成可复制、可推广的实践标准。通过高质量应用场景提升规则公信力和国际采信度——你用得好，规则公信力就高，国际上就会采用。同时，在人工智能伦理框架、风险分级体系、人机协同、责任界定等前沿议题上，加快形成系统化主张，使我国既成为规则参与者，更成为治理范式的重要贡献者。

总体而言，人工智能全球治理不是零和博弈的角力场，而是构建人类命运共同体的协同实践平台。这需要以共建共享为底色，以务实合作为路径，在尊重各国主权与文化差异的前提下，推动形成包容、平衡、可持续的人工智能治理新格局。